上海应借新一轮城市总体规划契机，与长三角协同谋发展

<{股票配资}>上海应借新一轮城市总体规划契机，与长三角协同谋发展

上海社会科学院重大决策咨询成果

薛艳杰　王振

上海应充分把握新一轮城市总体规划编制契机，跳出自家“一亩三分地”，与长三角其他地区加强对接沟通，开放式编制城市总体规划，在长三角乃至长江经济带的大格局中进行谋篇布局

探索建立跨行政区的开放式产学研一体化发展机制，整合长三角地区的科技创新资源，联合进行人才培养、重大基础研究或应用研究，构建鼓励创新要素在区域内自由流动的环境机制，协同打造具有全球影响力的科技创新中心，使长三角从全球生产网络节点向创新网络节点转型

日前，国务院批复同意《长江中游城市群发展规划》。这是贯彻落实长江经济带重大国家战略的重要举措，也是《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》出台后国家批复的第一个跨区域城市群规划。这标志着长江经济带建设进入了全面开局阶段。

长三角地区既是长江经济带的重要组成部分，也是其中综合发展实力最强、发展水平最高、交通区位条件最优越的地区，在长江经济带建设发展中具有举足轻重的支撑引领作用。而作为长三角核心城市的上海，在长江经济带建设中，承载着积极融入国家重大战略、带动长三角协同发展、增强对长江经济带辐射引领作用的战略使命。

发挥好“四个引领”功能

从地理空间上看，如果把长江看作横贯我国东、中、西部的一条巨龙，上海地处长江入海口，居龙头之位，通江达海，交通区位得天独厚。从实际发展情况来看，就国际化程度、国际知名度和影响力、城市规模和能级、城市建设和发展水平、经济发展阶段等方面比较，上海是当之无愧的龙头。在长江经济带建设中，上海要发挥的主要功能是：

一、经济发展和转型的引领。

长江经济带横跨东、中、西三大经济区，区域经济发展阶段存在明显的梯度差异。上海已经进入工业化后期向后工业化时期转变阶段，产业结构开始去重工业化，向知识技术密集的高技术产业、现代服务业调整转变。而中西部地区尚处于工业化起步阶段或中期阶段。产业梯度差异的客观存在，更利于区域之间产业转移及有序分工。同时，上海率先进入转型阶段，率先提出并实施创新驱动发展、经济转型升级的发展主线，中国（上海）自由贸易试验区建设又为上海提供了深化改革开放，打造中国经济升级版的重要平台。因此，在长江经济带建设中，上海对促进区域经济发展和转型升级，具有引领示范作用。

二、世界级城市群建设的引领。

世界级城市群是参与国际分工，提升国际竞争力的重要功能区。在长江经济带建设中，城市群被确定为优化发展格局、提升国际竞争力的重要功能区。国务院关于长江经济带建设的《指导意见》中，提出以长江三角洲、长江中游和成渝三大跨区域城市群为主体，优化沿江城镇化格局；提升长江三角洲城市群国际竞争力，充分发挥上海国际大都市的龙头作用等指导意见。长三角城市群是我国发展水平最高的城市群，是唯一被列为世界六大城市群之一的城市群。而在长三角城市群中上海应借新一轮城市总体规划契机，与长三角协同谋发展，上海是毋庸置疑的首位城市。上海建设全球城市，带动长三角城镇功能协同发展，对长江经济带城市群国际竞争力提升，将起到重要的引领促进作用。

三、深化对外开放的引领。

在经济全球化不断深化、世界经济体系重构、经济发展新常态等背景下，深化对外开放，构建与国际接轨的经济运行规则，加强国际经济联系与合作，拓展国际贸易市场，是长江经济带发展升级的重要突破口。上海可充分发挥自贸区建设、国际交流合作、国际航运中心和口岸等优势，在制度创新、平台资源、合作经验等方面，对长江经济带深化对外开放起到引领带动和示范服务作用。

四、生态协同共建的引领。

近年来，跨界环境污染问题凸显上海对长江三角洲的带动作用，使环境一体化治理成为共识。2013年9月国务院印发的《大气污染防治行动计划》对区域协作进行污染防治提出了明确要求。2014年1月沪苏浙皖三省一市在上海召开了高规格的长三角区域大气污染防治协作会议，专题研究讨论《长三角区域落实大气污染防治行动计划实施细则》，长三角地区生态共建探索取得积极进展。但目前尚缺少长效协作机制，联控联防的覆盖面较窄，联合治理效果尚不明显，尤其是区域复合型的大气污染、流域型水污染等问题仍日趋严峻。上海发挥引领作用，推动区域生态环境协同共建，对长江经济带环境保护和生态文明建设具有重大而深远的意义。

集聚合力，协同发展

上海带动长江经济带发展，不能单靠一己之力，而是要聚长三角合力，通过带动长三角协同发展，增强对长江经济带建设的引领辐射作用。主要路径与重点任务是：

一、功能重组：大城市做减法，小城市做加法。

从国际经验来看，城市发展到一定阶段后，将核心城市的部分功能向外疏解，是应对住房、交通、环境等“大城市病”，促进城市有序分工及城市群发育的共性做法。上海作为长三角地区的首位城市，要积极借鉴国内外经验，突破行政区限制，将一部分非核心的经济和生活功能向外疏解。南京、杭州、合肥、苏州等二级中心城市，同样需要疏解过度集中的资源配置，通过功能和资源的空间优化，释放发展能量，实现区域共同发展。例如，上海非常看重国际航运中心建设，目前设立以标箱为衡量的建设目标，但标箱越多，高速公路上的集卡压力和环境污染压力也越重，而宁波、南通也有很好的港口条件，上海可以把一些集装箱航运功能转移到宁波、南通。长三角地区的各个核心大城市要从更加有效利用宝贵土地资源，改善生态环境，提升城市品质，以及带动区域发展的战略层面，更加积极主动地重新考虑城市的功能定位和产业承载的结构与规模，在周边多培育造就一些发达的中小城市，构建分工合理、功能协同的现代化城市群。

二、经济共荣：打造整体优势，协同转型升级。

一是深化市场一体化。紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革，构建市场准入、税收、标准、监管、信用、信息等一体化的大市场，培育长三角乃至长江经济带的经济共同体。二是加强布局引导，发挥核心区先进管理经验、技术、品牌、市场、资金等优势，腹地土地、成本等优势，构建比较合理的产业分工体系和竞合关系，将上海和长三角核心区的外迁产业向长江经济带腹地转移上海应借新一轮城市总体规划契机，与长三角协同谋发展，跨行政区培育产业集群，构建纵向一体化的产业组织和布局体系，整体增强区域经济发展活力、竞争力和影响力。三是协同打造具有全球影响力的科技创新中心，使科技创新转化为区域经济发展转型的主要动力。上海应探索建立跨行政区的开放式产学研一体化发展机制，整合长三角地区的科技创新资源，联合进行人才培养、重大基础研究或应用研究，构建鼓励创新要素在区域内自由流动的环境机制，协同打造具有全球影响力的科技创新中心，使长三角从全球生产网络节点向创新网络节点转型。

三、生态共建：统一政策法规，整体联防联控。

探索区域生态共建、共担、共享的新机制，协同建设美丽长三角。一是推进全方位协同。所有区域都应进入协同治理体系，严守生态底线，坚决执行长三角区域发展规划及功能区布局规划，认真落实三省一市四方达成共识的生态环境治理规划和行动计划。在生态环境治理的各个环节推进协同、共防共治，包括共同规划、共同监测、共同处罚、共同建设、共同出资、共同补偿等。二是推进一体化防控。在生态环境治理的关键环节建立健全一体化的机构和防控机制。比如设立长三角生态环境治理委员会，负责长三角地区性的环境规划、环境立法、环境标准、政策体系，建立长三角环境监测平台。三是构建差异化的责任机制。新增重大项目，尤其是处于长江和太湖等共有水域上游、区域上风向、滨湖或水源保护区等生态敏感区，引入化工、冶金、电力等高污染项目，以及其他会导致跨区域环境影响的项目，必须经过地区环评机构评审通过后才可立项。建立长三角生态基金，在环境污染源头治理、流域性生态环境修复工程上推进一体化建设，对区域性生态保护区进行经济补偿等。

四、交通融合：建设城际轨道，完善枢纽网络。

近年在高铁和跨海跨江大桥建设的推动下，长三角的交通条件已经发生翻天覆地的变化，但如果与东京、巴黎、纽约、首尔等比，差距仍然较大。其中最大的差距就在于城际轨道很不发达，从大城市到绝大部分中小城市（县级市），城际轨道仍为空白；再是交通枢纽，现在除了上海的虹桥大型交通枢纽功能很突出外，其他大中型城市的交通枢纽明显薄弱，特别是各个枢纽之间没有形成层级鲜明、有机链接的交通枢纽体系。长三角地区将进入城际轨道建设加速阶段，对交通联网提出了更高的要求。要积极推进长三角地区城际轨道和交通枢纽的整体规划，破除各自为政壁垒，争取形成区域一张图；同时也要积极推进跨地区合作建设和整体运营上海对长江三角洲的带动作用，消除断头路，消除段段收费，为跨城通勤，提高同城效应创造发达的交通体系。优化上海与长江经济带其他地区的交通枢纽网络。加快建设上海直达长江经济带中西部主要城市的高速铁路、高速公路和航空网络，促进区域内部要素高效流动。充分发挥上海国际航运中心的引领作用，加强长江干支流高等级内河航道建设，提高长江下游地区的通航能力，扩大江海联运范围，构建多运力有效衔接的集疏运综合立体交通网络，为深化国际互联互通奠定交通载体。

五、规划衔接：完善顶层设计，优化空间结构。

重点聚焦三大规划，完善顶层设计，优化空间布局。一是长三角区域发展规划。目前正在施行的　《长江三角洲地区区域规划》2015年即将到期，且内外部环境条件相对于规划基期已经发生明显转变。应根据新形势、新要求，加快启动新一轮长三角区域发展规划编制，同时加强与长江经济带其他地区的衔接联动。二是长三角城市群发展规划。目前长江中游城市群规划已经获批，为更好地指导世界级城市群建设，亟待编制长三角城市群发展规划。三是上海新一轮城市总体规划。上海是长三角的一级核心城市，长江经济带的龙头城市。当前上海正在编制新一轮城市总体规划，规划期为2015年—2040年，对引领上海、长三角乃至长江经济带发展意义重大。因此，应充分把握新一轮城市总体规划编制契机，跳出自家“一亩三分地”，与长三角其他地区加强对接沟通，开放式编制城市总体规划，在长三角乃至长江经济带的大格局中进行谋篇布局。

创新和完善配套保障机制

长三角地区已形成决策层、协调层、执行层“三级运作”的合作机制，对区域一体化发展起到了重要的协调推动作用。但目前也存在层级较多、合作专题较多，全盘统筹、整体推动不足的问题。破解的重要途径是成立更高规格的区域协同决策机制。比如，参照上世纪80年代上海经济区模式，成立长三角区域协同发展委员会。

从地方层面来说，要积极构建三个基础性的保障机制：一是政策配套保障机制。各地都要按照统一的区域规划和达成的协同方案，由综合部门牵头，制定专门的配套政策并保障落实。比如生态补偿政策，各地必须协同、衔接，才能保障共治成效。二是立法保障机制。各地人大应该积极制定相关法律，强化制度保障，强化监督作用。三是完善区域发展的资金保障机制。2011年长三角三省一市共同出资设立区域发展促进基金，是一个突破性举措。但相对于区域性重大问题，几千万的资金总量杯水车薪，同时资金投向比较分散，促进作用不明显。长三角地区应借鉴欧盟、京津冀等地区的经验，一方面要做大区域发展基金规模，但要改变目前的均等化注资方式，根据经济实力、责任和受益等标准，实施差异化投入机制；另一方面要做优区域发展基金，优化资金投向和使用机制，采取切块细分或单独设立的模式，使区域发展促进基金投向更聚焦。每一类基金出台专项政策，明确支持的重点领域，建立完善的申请、使用、监管和评估机制。

推进区域协同发展，政府协作重心是破除行政壁垒，进行整体引导推动，建设协同发展的大环境机制和平台载体，实际发展运作要有跨地区一体化运作的机构和载体，如此才能更加有效地落实共建项目和协同项目。中微观领域，应充分发挥市场机制和社会力量的主导作用，使企业、非政府组织、居民等成为区域协同发展的行为主体。例如，鼓励社会资本参与长三角协同发展基金，建立专业化的运作团队和市场化的运作机制，保证基金发挥作用、安全使用、各方受益。又如可以考虑成立长三角发展银行，可由各地的商业银行出资，专门对协同发展中的基础设施建设、产业项目转移、振兴县域经济等提供融资服务。要积极推动大学、科研机构、公共服务机构、交易市场、养老机构的跨地区发展和机构整合，形成一体化运作的体系和机制。在环境保护、扶贫帮困、公益慈善等领域可以多发展一些跨地区的非政府组织，通过各种社会纽带把长三角地区的城市和人群更多地链接起来。

（作者单位：上海社会科学院）